赵译超：低空经济全链条治理的法治困境与疏解

作者：赵译超（中国人民公安大学法学院讲师）

摘 要：低空经济是依托低空航空活动带动相关产业创新和场景应用形成的综合性经济形态。当前研究缺乏以综合性经济形态为视角，立足于低空法治运行现状的分析。低空法治面临着层级结构性缺失、内容解释力不足、实效的逻辑张力困境。低空经济全链条治理运用风险规制原则强调事前预防，借助组织化治理原则整合治理资源。完善低空法治路径要健全四级低空法律体系，构建覆盖风险识别、风险评估、精准监管的全链条风险分级规制体系，以跨部门协同的制度化、央地分权的规范化、政社合作的程序化搭建协同治理平台。

关键词：低空经济　全链条治理　风险规制原则　组织化治理原则　低空法治

国家发展改革委出台的《低空经济及其核心产业统计分类（试行）》（以下简称《产业分类》）对低空经济作出定义：低空经济是依托低空航空活动带动相关产业创新和场景应用形成的综合性经济形态。目前，低空经济治理研究有两个特点：一是聚焦部门法领域的空域权属与行政监管，对低空法治的运行现状分析不足。有学者提出，我国低空空域实质开放程度不足。也有学者关注欧盟民用无人机监管规则及美国FAA监管框架的比较研究，主张借用“有限赋权”的理念构建空域监管制度。二是强调立法先行的重要性。有学者主张，以“领域法”范式推进中央统一立法，加快制定《低空经济促进法》，打通法制堵点卡点。有学者则提出，低空经济发展要立足于部门法协同，重构航空法体系。已有研究为低空经济法治建设提供了方法论，但忽视了低空经济综合性经济形态这一性质。

以低空智能网联体系与“一网统飞”平台为代表的低空科学技术，作为渗透性要素贯穿低空劳动者、劳动资料、劳动对象等生产力要素的革新中，体现着低空新质生产力。低空新质生产力在参与主体多元、环节紧扣、利益深度交织等方面决定着生产关系的全链条分化。全链条生产关系的总和构成了低空综合性经济基础。作为上层建筑的低空经济治理必然要立足于全链条视角，从而在发展中治理、在治理中发展。具体而言，低空经济全链条治理法治研究要着力解决两个问题：其一，全链条治理的原则是什么；其二，全链条治理的法治路径有哪些。

一、低空经济全链条治理的法治困境
低空经济涉及的行业领域、参与主体与风险类型已远超传统航空经济范畴，相应的治理模式应当适配低空经济的综合性业态特征。总体而言，低空经济全链条治理呈现出“实践超前、法治落后”的特点。低空经济全链条治理的法治运行现状表现为法律层级结构性缺失、内容解释力不足、实效的逻辑张力三重困境。

（一）法律层级结构性缺失

法律层级结构性缺失是指低空法律体系存在横向不完备、纵向不细致的结构性缺失。

横向不完备是指低空经济全链条治理的法律制度不完善。在国家层面，现有低空经济全链条治理已形成“一部航空法、多项行政法规、四类部门规章与规范性文件、多部政策文件”的法律体系。在地方层面，形成“以多部地方性法规为牵引，以广东、江苏、浙江等地的规范性文件为依托”的地方性法规体系。然而，现有法律体系的调整对象相对单一，无法涵盖低空经济行业产业分类与地区协同机制。例如，《国家空域基础分类方法》《民用航空低空飞行服务专业人员基础培训机构管理办法》《民用无人驾驶航空器运行安全管理规则》（以下简称《安全管理规则》）等更偏向专业性极强的航空或交通运输管理而非低空经济行业产业，且相关通航规章、规范性文件较为分散甚至在内容上存在交叉重复或冲突。

纵向不细致是指低空经济全链条治理法律体系在顶层法律原则和具体实施细则之间缺乏清晰、连贯的法律适用链，导致法律在实践中难以有效“落地”。一是法律原则和实施细则之间“断层”。作为低空法律体系中唯一的正式法律，《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）确立了基本原则和框架，但其落实所依赖的行政法规、技术标准等法律制度仍旧缺失。《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）虽然赋予了民用无人机操控的合法性，但关于人员资质、飞行审批的具体标准与程序，缺乏明确的实施细则。二是部门规章与低空经济实践场景应用之间“断链”。以交通运输部发布的《安全管理规则》为例。《安全管理规则》第92.7条、第92.601条、第92.605条规定了特定类运行的相关细则，但在地方实践中，这些条款的实操性并不强。例如，《安全管理规则》要求运行人在运行前制定相应的风险缓解措施，但未明确该措施有效性验证的法定标准和程序。如果制定了“应急处置手册”，那么其有效性只需文本审查还是需要在实践中演练，且演练的成功标准是什么？

（二）法律内容解释力不足

法律内容解释力不足是指低空经济全链条治理法律制度适用性不强。

以《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称《治安管理处罚法》）第四十六条和《暂行条例》第四十七条第一款的适用为例。《治安管理处罚法》第四十六条规定了非法飞行民用航空器等行为的情况，并强调“情节较重的，处五日以上十日以下拘留”。但在公安执法实践中，什么是“情节较重”尚无进一步规定。例如，单次飞行高度超标至4000米与多次实施轻微超高飞行，二者何者应认定为“情节严重”，现行规定缺乏明确的认定标准。从公安部披露的违法犯罪典型案例来看，公安实践更关注刑法中关于公共安全章节的违法犯罪活动。然而，只强调危及民航飞行或者破解算法程序的情形不能满足执法实践需要。例如，利用热成像无人机和空投箭头射杀野生动物的行为是否属于情节较重？其作案工具改装后的碳钢箭头是否属于“管制刀具”？《暂行条例》第四十七条规定了未经实名登记实施飞行活动的法律责任，但该条至少存在两个问题：一是两档罚金责任的跨度问题。从“可以处200元以下的罚款”到“处2000元以上2万元以下的罚款”是否跨度过大？二是适用情节严重情形的自由裁量权问题。《治安管理处罚法释义与实务指南（2025年修订版）》虽然明确了情节较重的情形，为公安执法提供指导，但这些规定并未完全满足公安执法的实践需要。例如，行为人自己破解无人机系统而非售卖破解技术是否属于情节严重？行为人仅向亲朋好友教授破解方法且未收取费用的行为是否属于情节严重？监管层面自由裁量权过于宽泛的制度安排，虽凸显了安全价值的优先地位，却不利于低空经济相关行业的发展，这会加剧低空经济法治保障中发展与安全的内部张力。

（三）法律实效的逻辑张力

法律实效的逻辑张力是指低空经济全链条治理现行法律制度所遵循的治理逻辑与低空技术运行逻辑之间的不匹配。

法律制度稳定性与技术迭代突破性的矛盾是指以稳定性为价值追求的法律制度与以突破性为价值追求的技术迭代之间存在根本张力。区别于其他社会规范，以国家强制力为保障的法律制度一经制定必然要保持相对稳定，从而起到指导实践活动的作用。“朝令夕改”的法律制度必然会损害自身的权威性。然而，低空飞行技术在感知与避障系统、飞行控制算法、电池能源密度等方面均呈现出“摩尔定律”特征，即技术迭代周期通常以较短的月度为计算单位。但法律的回应往往要经历较长的周期，基本以年度为计量单位。以2023年6月启动修订的《治安管理处罚法》为例，此次修订历时两年，历经三次全国人大常委会会议审议，最终于2025年6月通过。

低空飞行审批程序的“线性”与低空飞行需求的“非线性”冲突是指，在低空经济全链条治理中，法律规定的现行飞行审批制度遵循时序确定、流程固化模式，这与低空飞行活动所呈现的即时响应、场景驱动模式之间存有张力。以低空物流行业为例。低空审批运作机理与低空经济所要求的高频次、及时性、高效性飞行需求相冲突。究其原因，点对点配送的经济模式具有随机触发、即时响应的属性，无法被纳入固定的时间窗口，进而无法与《暂行条例》第二十六条规定的“前1日12时前申请、21时前审批”相适配。现行低空飞行审批制度明显无法满足点对点配送的需求，进而影响低空物流行业的发展。

二、低空经济全链条治理的基本原则
法治困境的疏解首先要明确低空经济全链条治理的基本原则。全链条治理的对象是低空经济活动中潜在的风险，所以风险规制原则必然作为首要原则。全链条治理要体现参与低空经济活动的多方主体，因而组织化治理原则是其应有之义。

（一）事前预防的风险规制原则

风险规制原则适用于低空经济全链条治理的论证要回答两个问题：一是风险规制原则的法理基础，二是风险规制原则的核心要素。

第一，风险规制原则的法理基础。德国社会学家乌尔里希·贝克指出，现代社会的风险是指处理现代化自身引起的危害和不安的系统方式。“风险”与传统“危险”有本质区别：“危险”源自外部自然力量，不能归责于人的决定；风险是人为决策的后果，具有归责可能性。这一区分的法理意义在于，风险社会中的法律规范不能以“损害结果”的实际发生为前提进行事后救济，而要在“不确定性”中确立法律规范的合法性基础。风险规制不能只被视作技术性的安全管理理论，而要被理解为规范性的制度构造，即在科学技术不确定的背景下，通过程序机制理顺价值位阶，从而将风险治理的决策过程纳入法治轨道。一方面，风险的“人为决策性”需要明确的归责机制。以无人机集群飞行、飞行算法决策、新型低空经济商业形态为表现形式的低空经济本质上都是人为决策的结果，这些决策本身就伴随着巨大的不确定性——“无人机超限高飞行危及民航安全”“无人机狩猎”等新型风险样态的出现。因而，风险规制原则要将风险本身作为法律规制的对象。另一方面，风险的“不确定性”要求风险规制方式要从事后救济转向事前预防。传统风险预防观念针对的是危害后果，但风险规制调整的对象是危害后果发生的可能性。因而，事前预防意味着，风险规制原则可以在科学证据尚不充分、因果关系尚未确证的情况下，提前采取必要措施。当然，这并不是指不计成本代价的绝对安全观，而是将可接受风险水平作为行政规制的限度，以实现对自我规制的规制。

第二，风险规制原则的核心要素。新技术新应用风险规制框架由风险识别、风险评估和风险分级分类的流程构成。其一，风险识别是风险规制的起点，其目的是确定何种行为或状态可能引发不利后果。在低空经济全链条治理过程中，风险识别需要涵盖“技术安全风险（如飞控系统失效、通信链路中断）”、“飞行安全风险（如空域冲突、地面坠物）”、“数据安全风险（如隐私信息泄露、敏感信息外传）”等多重维度。其二，风险评估是对已识别风险的发生概率和可能后果严重程度进行系统分析的过程。平衡“科学确定性”和“规制必要性”之间的关系是风险评估要处理的核心矛盾。具体来说，当科学证据尚不足以证明风险发生及其后果时，仍要基于已有信息进行评估，而不能以“科学确定性”不足为由放弃提前干预。其三，风险分级是在风险评估的基础上，将风险划分为不同等级为规制提供依据。风险分级分类规制的正当化根据在于比例原则和“基于风险的规制”的进路。

（二）整合资源的组织化治理原则

组织化治理原则适用于低空经济全链条治理的论证要回答两个问题：一是组织化治理原则的法理基础，二是组织化治理原则的核心内涵。

第一，组织化治理原则的法理基础。组织化治理原则的法理基础可从利益整合、规模治理维度论证。其一，组织化治理原则整合个体利益的分化。通过将分散的个体利益整合为组织化的表达，不同利益主体在政治参与中获得了代表能力与参与能力，组织化治理回应了中国式现代化进程的需求。其二，组织化治理原则疏解超大国家的治理负荷。党的二十大报告提出：“中国式现代化是人口规模巨大的现代化。我国十四亿多人口整体迈进现代化社会，规模超过现有发达国家人口的总和，艰巨性和复杂性前所未有，发展途径和推进方式也必然具有自己的特点。”坚持和加强党的全面领导是推进中国式现代化的根本保证。而组织化治理原则通过将这一根本保证转化为治理效能的方式，使党的领导嵌入具体治理过程中。

第二，组织化治理原则的核心内涵。组织化治理原则包含组织融合机制、高位下沉机制、协同联动机制三重核心内涵，它们共同组成现代国家应对治理负荷的工具箱。一是组织融合机制。组织融合机制旨在将分散于不同治理单元的权力与资源纳入统一的行动框架，以消解行政碎片化导致的协同困境。其核心在于以组织架构的调适为枢纽，推动治理资源从部门封闭走向系统整合，实现跨部门关系协调与政策目标兼容，并通过决策集中与执行分权的有机统一，使多元主体在行动上形成合力，实现对治理对象的精准回应。二是高位下沉机制。高位下沉机制是指较高层级的政府通过组织嵌入的方式，压缩科层制信息传递环节的机制。在常规科层体制中，政策目标自上而下层层发包，中间层级政府负责指令传达和监督考核。但当面临复杂治理任务时，科层制的治理效能可能受“层层加码”或“执行逐级衰减”影响而大打折扣。高位下沉机制通过直接承担具体任务的方式，与基层政策形成跨层级的治理共通，从而将政策、资源、信息精准导入基层。三是协同联动机制。协同联动是指通过制度化程序，实现跨部门、跨层级、跨地域的治理行动协调。低空经济全链条治理必然涉及民航主管部门、公安机关、工业和信息化主管部门、空中交通管理机构等多个部门，建立各部门协同机制、明确协同程序是协同联动机制的应有之义。

三、低空经济全链条治理的法治路径
确立风险规制原则和组织化治理原则后，要处理如何使抽象原则落地为具体法治路径的问题。换言之，低空经济全链条治理的法治路径要运用这两项原则，回应前文提出的法治困境。依法全链条治理要有完善的法律体系，依据风险分级采取不同的规制手段，搭建治理差异化的组织协同平台。

（一）健全四级低空法律体系

现阶段低空法律体系的健全要发挥地方立法先行先试的作用，而非采用中央统一立法的方式。在遵循《民用航空法》的基础上，健全“法律、法规、规章、规范性文件”四级法律体系，填补“纵向不细致”漏洞。依法开展低空经济全链条治理需要系统思维，构建由狭义的法律、行政法规和地方性法规、政府部门规章和地方政府规章、规范性文件组成的四级法律体系，正是这一思维在制度层面的体现。具体而言，依托国家级民用无人机试验区，总结提炼地方低空经济运行经验，发挥更具灵活性的规范性文件的微调作用，为后期低空法治完善积累立法经验。此外，还需厘清法律与政策的适用衔接程序。完善低空四级法律体系是为了消解制度供给的形式缺陷。针对现阶段低空经济全链条治理法治困境中出现的政策文件过多、法律与政策衔接不当的问题，要明确法律与政策的转化程序。针对实践中行之有效的政策，例如公安机关为提升低空执法效能而在微信小程序上线的“无人驾驶航空器安全管控平台”等创新政策，经实践检验后可及时通过立法程序将其上升为法律规范；而仍需实践探索的领域，应当授权地方在试验区内进行制度创新，建立“试点、评估、推广”的转化机制，加强不同试点地区、不同治理系统之间的交流学习。

（二）构建风险分级规制体系

以风险防控为落脚点、完善风险防控体系是健全国家安全体系的重要举措。风险规制原则的核心在于将“风险”这一不确定性概念转化为规范化的可操作程序。构建风险分级规制体系，需实现风险识别、风险评估、精准监管的全链条覆盖。

第一，建立统一的风险识别标准。风险识别是运用风险规制原则的起点，旨在明确何种行为或何种状态可能引发不利后果。可由公安机关牵头联合应急管理部门等部门共同出台《低空飞行活动风险识别分类指引》，将抽象的风险概念转化为可量化的风险指标，细化执法依据。第二，构建科学的风险评估程序。风险评估是对已识别风险的发生概率和后果严重程度进行系统分析的过程。科学的风险评估程序主要包括分类分级的风险评估机制，常态化飞行活动可采用标准化评估程序，主要评估飞行器的性能、操控人员资质、飞行航线等因素；非常态化的飞行活动需要采用个案化评估程序，需要被评估主体提交详细的运行风险评估报告、测试验证文件、应急处置方案等。第三，实施精准监管措施。风险识别、风险评估的最终目的是优化风险规制资源配置，实现精准监管。可参照《中华人民共和国突发事件应对法》第十条对突发事件可能产生的社会危害性质、程度和范围等标准划分，将低空经济实践活动中产生的风险分为三类：针对高风险活动，可设定行政许可、强制标准等高干预度措施；针对中风险活动，可采取备案管理、定期检查、固定航线等中干预度措施；针对低风险活动，则可选择飞行报备、信息披露、事后追责等低干预度措施。

（三）搭建差异化治理协同平台

差异化治理协同平台的搭建通过跨部门协同的制度化、央地分权的规范化、政社合作的程序化的制度设计，将组织化治理原则转化为可操作的治理机制。

其一，跨部门协同的制度化。低空经济涉及民航主管部门、公安机关、工业和信息化主管部门等多个部门，部门之间各自为政、标准不一的信息壁垒是造成法治困境的重要原因。组织化治理原则中的组织融合机制要义在于将协同框架制度化。一是由中央政法委牵头，会同国家发展改革委、民航主管部门等，共同向中央全面深化改革委员会办公室提出建立低空经济全链条治理联席会议制度的建议，由其负责统筹跨部门协调事务。二是以国家发展改革委低空经济发展司和民航主管部门低空安全司为核心，推动相关部委设立或强化低空管理机构，分化全链条治理环节，并通过联席会议统筹协调。三是完善公安机关建立的“无人驾驶航空器安全管控平台”。从实践来看，低空执法的“最后一环”往往落在公安部门，尤其是涉及“黑飞”或者有可能引发重大风险的大规模活动时。其二，央地分权的规范化。区分“安全监管事权”（中央统一）与“公共服务事权”（地方负责），推行“权责清单”，明确央地在空域划分、飞行审批、安全监管等方面的权责配置。中央层面负责制定全国统一的低空空域分类标准、飞行安全基本规范，并统筹划定低空安全管制空域范围；地方在中央授权的范围内细化具体空域划分、飞行审批、属地安全监管等事项的实施规则。其三，政社合作的程序化。低空经济平台企业是低空经济全链条治理的重要参与者，低空飞行器制造商、低空飞行智能系统开发者更是承担安全治理源头管控责任的首要主体。政府和低空行业群体的共同治理有助于在应用场景中制定、解释、修改规则，提升和完善法律规则的可操作性。具体而言，在生产监管程序中，贯彻落实《民用航空法》关于明确要求生产机构为其生产的无人驾驶航空器设置唯一产品识别码的法定义务，以程序机制监督平台企业履行安全治理首要责任。可在规章层面进一步细化平台企业在用户实名登记、运行识别、风险预警等方面的具体义务，并规定相应的法律责任。

转自：中国法治在线’公众号，来源《中国法治》2026年第8期